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行业动态 | 空间规划(04.12-04.18)

来源:      2021/4/29 16:30:44      点击:
一、李铁:乡村振兴和新型城镇化究竟是什么关系

独立经济学家,中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁就“乡村振兴和新型城镇化究竟是什么关系”发表了个人观点,他认为乡村振兴和城镇化是一个问题的两个方面,首先是要落实好新型城镇化的各项政策,其次是可以考虑城镇化和非农化的战略空间选择。

很多人看到今年的中央一号文件后,又开始对乡村振兴重视起来。但是始终有一个疑问,就是推进乡村振兴,未来是否还要继续推动新型城镇化?乡村建设好了,农民还要进城吗?

其实如果深入了解农业和农村的发展,了解经济发达国家的发展规律,就可以知道,乡村振兴和城镇化是一个问题的两个方面。我们要知道,城镇化是农民进城并且实现安居乐业的过程。

农村人口减少会减轻国家支持乡村振兴的压力

我国城镇化的判断标准,就是城镇常住人口占常住总人口的比重。我国的城镇化水平从1990年的26.4%提高到现在的60%以上,从农村向城镇转移就业了接近3亿人口。大量农业人口从农村土地上转移出来,进入各类城镇打工就业,甚至定居,给农村带来的变化,主要体现在以下几个方面:一是增加了农村的人均占有资源。二是农村人口的减少,也有利于农业现代化要素的投入和适度规模经营。三是农民通过非农就业和进城打工,使得收入来源发生了变化。四是随着农村人口的减少,可提供的建设用地资源会越来越多。五是农村人口减少,城镇人口增加,会加大对农产品商品化的需求,并且城市居民多元化的需求会刺激农业调整经营结构。六是农村人口减少会大大减轻国家支持乡村振兴的压力。

就地非农化也是乡村振兴的路径选择之一

虽然我们提出新型城镇化的发展目标,是要加快农业人口向各类城镇转移,但是针对乡村振兴和发展,我们还有一条重要的路径选择:就是通过就地非农化来加快农业人口向非农就业的转移过程。中央在乡村振兴的支持政策中,重要内容之一就是农村集体土地入市。

农村集体土地入市可选择的途径,一方面是纳入城镇化的轨道,直接参与城市建设;但是从另一方面考虑,在尊重规划和环保要求的大前提下,也可以充分利用乡村集体土地资源的空间格局,复制当年乡镇企业模式,允许集体土地自行与企业谈判,以小面积、低成本的土地来招商引资,并以长期合作的方式,让产业在空间布局上向范围更大、成本更低的农村靠拢。运用这种方法,可以通过集体小园区的模式,把一部分中小规模企业配置在农村。这样既可以带动农民的就地非农就业,也可以实现乡村振兴过程中集体经济的积累和财富的增长,还可以增加当地政府的税收。

总的来说,促进乡村振兴,在采取支持农村发展政策的同时,首先要落实好新型城镇化的各项政策。例如,如何完善户籍管理制度改革和农民工市民化,使得已经进城就业多年的农业转移人口,真正地在城市扎下根。如何落实好农村集体土地入市,让农村和农民更好地分享城镇化的收益和成果;更好发挥小城市低成本的优势,吸引更多的产业进入,并发挥返乡创业农民的作用。

更重要的是,还要有新思路,可以考虑城镇化和非农化的战略空间选择。而非农化,则是通过集体土地承接非农产业,带动农村非农就业,为未来城镇化的多元化途径提供重要的机会。只有农村人口减少了,才能更好实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴。


二、对话张乐天:现代化视野下的乡村发展进路

如何审视中国工业化、城镇化的历史进程,研判全面建成小康社会背景下传统文化与乡村发展进路,不仅是基于迫切需要用“中国为什么行”这样新的话语体系讲好中国故事,而且在一定程度上事关中国全面现代化的成败。陈文胜教授于2017年11月10日参加贵州民族大学“精准脱贫与乡村振兴”理论与实践研讨会时,与复旦大学张乐天教授就相关问题进行了对话。

现代化是经济社会发展的前沿变化

陈文胜:马克思在《1857—1858经济学手稿》中深入分析了人类社会的发展历程,提出“现代性的历史的一个重要方面是乡村的城市化”的科学论断:“现代的历史是乡村城市化,而不象古代那样,是城市乡村化。”城市促进了农业社会转型为工业社会,标志着人类社会由野蛮向文明的过渡、由部落制度向国家的过渡、由地方局限性向民族的过渡,贯穿全部文明的历史。从这个意义上来说,现代化就是乡村向城市的变迁进程,在本质上就是由农业社会向工业社会演进、由农耕文明向城市文明演进的发展进程,既是生产力不断发展的历史进程,也是人类文明不断进步的历史进程。因此,现代化是一个国家和地区经济社会发展的一种前沿变化,也就是以工业化发端的整个社会变革与发展,是城市的不断发展与乡村不断变迁的进程,工农城乡关系变化是这一进程的本质特征。

正是工业化、城镇化这一不可逆转的趋势,重塑着中国乡村与城市的发展方向,工业与农业、城市与乡村都出现了新变化、新痛点、新需求。从所要解决的突出问题看,过去起始阶段所面临的问题和困难就是解决“发展的问题”;今天所面临的问题和困难既有“发展的问题”,又有“发展起来以后的问题”。特别是中国的现代化已经由重点突破进入到全面推进的历史阶段,按照十九大提出的城乡融合发展的要求,城乡之间不再是一个单向过程,既不是从乡村到城市的过程,也不是从城市到乡村的过程,而是双向互动、作为一个国家、一个区域整体的发展过程。如何在工人和农民、城市与农村、工业与农业、政府与市场、国家与社会等多重关系的双向互动中破解城乡二元结构,探索中国不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展实现途径与机制这样一条发展中国家实现全面现代化的中国道路,推进中国城乡关系向更高形态的发展演进,无疑是当下中国经济社会发展的核心问题。

从中国传统文化中去审视乡村发展

张乐天:如何研判中国工业化、城镇化历史进程中的乡村发展进路,需要从中国整个社会的历史传统文化当中去审视。我由于研究“50年代书信里的中国”收集了很多书信,从1950年北大、清华、复旦、南大一批大学生的书信中,我突然读出一个道理,发现共产党的社会基础,即为什么中国人民拥护共产党?是因为共产党给贫苦群众、给工人农民带来了翻身,关键词是“翻身”。从信里面读出来,突然领悟到:单单翻身不足以理解共产党,原因在于打倒蒋介石,甚至打败日本人,可以靠不少文盲组成的无产阶级。但解放中国之后要建设中国,要管理这个社会,要接管上海这样的大城市,仅仅靠无产者是不行的。所以,必须要一批知识分子,共产党能够取信他们,他们能够拥护共产党。

为什么说书信里面能读出来呢?这些书信对共产党很拥护,特别是上个世纪50年代的北大、清华那些大学生很拥护。我就追寻他们拥护共产党的原因,对中国共产党在1950年加了一个关键词:他们为什么拥护共产党。我在书信里读出跟“翻身”一样的词就是“希望”,就是共产党在非常短的时间内,给中华民族给这个国家的全体人民带来了美好生活的希望,然后在希望的感召下,他们拥护共产党。我继续在书信里读出,他们拥护共产党以后,自我要进行思想改造,这是1950年中国共产党做的一件历史性事情,对旧知识分子进行思想改造。我发现考察思想改造的一段段经历,实际上解放初期的北大、清华的学生,他们的部分思想已经超越了农民,有一点小资产阶级倾向,思想改造什么?就是把他们的小资产阶级成分洗掉,然后更多地让他们回到更具有农民风格的传统思想。

我在书信里读出来,就是这批人成为了“反右”、“文化大革命”的急先锋。他们怎么对待自我、怎么处理理解人与人的关系?他们理解人与人的关系当中,核心的概念跟农村的一个核心观念、核心想法是一样的,就是分清敌我。分清敌我就意味着把社会分成不同的等级和群体,坏人是可以打倒的,甚至坏人可以不当人而予以虐待的。而且你越是对坏人斗争残酷,你越是具有革命精神。中国本身就是一个乡土社会,传统农民的基本价值观就是以血缘、地缘、亲缘为前提区分为“我群体”和“他群体”,分清敌我的核心概念如此跟传统农民的价值观相契合。“我群体”是跟我血缘、地缘、亲缘相关的,在我之外的“他群体”跟我没关系,他的死活跟我没关系。几千年来有很多乡村的故事,在乡村内部就是这个传统,如果你犯了错,可以以极端的方式惩罚你,比如沉塘等等。只要犯了错就是坏人,就可以被采取极端的方式,这个观念贯穿于整个那个时代,与乡村传统密切相关,是农民价值观非常重要所在。

所以,我是从这个意义上进行思考,而且觉得对这个问题尽管反思非常多,但反思力度不够。讲到这里,我马上想,一个地方抓到有小偷,大家打一顿,旁边的人都说打得好,为什么?一般小偷就不是人,我今天从上世纪五十年代的书信里读出来这个含义。在那个年代思想改造,第一是如何定位自我,叫牺牲自我为领袖为党为国家为民族,就不断批判自我,听领袖的话、跟党走闹革命,但是最终没有发展成为集体主义社会,因为大多数人最终不可能完全放弃自我。

“文化大革命”时,我们也是积极的参与者。现在回想起来,太可怕了。我的情况不大一样,因为出生资本家,就是想参加红卫兵也参加不了。但当时觉得红卫兵打人是革命的、勇敢的,就不断地批判自己,批判出生资本家就是软弱的、不革命的。很多的“五类分子”自己在受到批判的同时激烈地批判别人,同样激烈地伤害别人。这就需要全方位审视与此密切相联系的文化土壤,才能理解今天的中国农村、理解今天的中国社会,最重要的是中国农民的转型、中国社会的转型。

前一段时间读所收集的1984年书信,有60多万字。1984年是中国改革对社会松绑以后,特别是农民,也包括部分城市人,可以自由做一点事的年代。读上个世纪80年代的信,读的时候突然想到《一九八四》这本书,预测未来人类社会会有一种集权制度,书中就有一个老大哥完全集权。我就在思考,中国人1984年在干吗?如果给中国人一定的自由,会选择集权制度吗?我就读所收集的1984年书信,准备写一本《中国人的1984》的书,同时编一个资料集。实际上1984年是承前启后,1984年的书信故事都预示着未来。其中1984年最重要的一个点是开始个人自由了,给予了很多人希望。

陈文胜:1984年是中国现代化进程中的一个重大历史拐点。从“大包干”之后到1984年,出现了新中国成立以来首次粮食过剩,中国政府终于成功地解决了长期以来未能解决的吃饭问题,农民从此告别了饥饿的历史。基于农村改革的巨大成功,1984年10月召开十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确把中国改革的工作重心由农村向城市和整个经济领域转移,第一次明确提出社会主义经济不是计划经济,而是以公有制为基础的有计划的商品经济,标志着中国改革进入了全面展开阶段,也是中国工业化、城镇化全面推进阶段。

在那个1公斤粮食2角钱、国家工作人员月工资20元的时代,出现越来越多的“万元户”都是来自最贫穷群体的农民、最落后地区的农村。农民不仅成为了改革主体,而且成为了改革的受益主体。作为上个世纪八十年代时代标杆的“万元户”“亿元村”,以排头兵和生力军的作用开启了中国特色的农村工业化道路。随着改革不断推进,农村商品经济不断发展与乡镇企业不断兴起,把农民从长时期困守的土地上不断解放出来,乡镇企业逐渐成为整个国民经济的重要支柱,从根本上改变了国有经济一统天下的局面,为中国的改革开放与现代化进程奠定了不可逆转的社会基础。

张乐天:1984年书信,在中国当时的时代背景下,很多人希望调动,包括夫妻分居的、知识青年回城的,几乎所有的书信都谈到调动要找关系,而找关系都自然觉得找什么样关系就要给什么样的相应酬谢。而对于农民而言,有一个非常典型的例子,就是种蔬菜,给自己家里吃的或者给亲戚、朋友吃的,与到市场上去卖的蔬菜就绝不一样。这样的观念,怎么搞市场经济?海宁县原来做豆腐,都是农民家庭做的,对食品安全的敏感性不高,但奶粉事件出来后,政府检验发现,一些农民用发霉的豆子、完全不干净的豆子做豆腐。地方政府没有办法,豆制品加工就由国营来做,这就与现代社会的观念很不相符。

这是中国人的文化基础,实质上除了少量的中心城市之外,少量的知识分子之外,从某种意义上来说,中国整个社会都被浸润在乡土性这样一个传统当中。乡村的传统文化植根于血缘、地缘,是熟人社会养育起来的一种农耕文化,有非常强韧的力量,但终究与陌生人社会、市场经济的大流动现代文明社会不同。每当我想到,在某种程度上与“反右”、“文化大革命”背后的文化根源相联系,就更觉得我们这一代人有责任好好反思,反思中国传统文化中存在的问题,以便让我们的后代不要再受“文化大革命”之类的伤害,这是乡村振兴非常重要的一条。过去的灾难,一定有它的社会文化基础,基础就是乡土。从这个意义上来说,反思这个问题,就是希望让中国人有一次由传统向现代而走出乡土的启蒙,同时保留着乡土的美德。

文化的乡土性与现代性是否必然对立

陈文胜:您刚才提及的传统文化基础,认为是乡土性。在当下中国的城市社会,在我们这些已经城市化的自身当中,不是同样存在吗?说来说去我们也是农民,城市人大多都是刚刚进城的农民。当我们以这个作为结论的时候,还有什么理由去讨论农民的改造问题?作为中国传统文化的一种特征,能否简单地说好还是不好呢?我去了台湾以后,一下子就发现中国人也可以这个样子。台湾在军管时期,宪兵一天到晚在路上抓人,也仅仅30年就改变了。为什么呢?在现代化进程中,台湾社会当然最讲公民社会,而台湾从小学开始也仍然在讲礼义廉耻,因为公民社会,已经把现代文化融入礼义廉耻的传统文化中。所以,我觉得中国人是可以改变的。台湾一百多年各种各样的农会,大农会、小农会、城市已经城市化的农会、深山里的农会,各种各样的农会加快了台湾农民的社会化进程。台湾能做到,不都是中国人吗?我们的文化有什么不一样吗?说明中华民族文化是与时俱进的,实行民主法制社会是完全有希望的。

所以,不能从地域上来界定乡村和城市的现代性问题。就是您说的1984年,解读这个时间的大量书信,审视这个年代不论城市和乡村的共同命运,是整个中国人的民族性格,这份乡土性再过几代仍然在我们的骨髓深处。因此,在我们来到这个社会的时候,社会底层这部分文化心理是没有改变的农耕传统。如果说工业文明、城市文明的观念就是现代性的话,那是不是更多地按照西方的那种城市观念来比照中国的社会现实呢?如果说城市里面这种外来的陌生性是属于现代性,那我们是不是在高楼大厦里堆叠出的一拨乡村人吧?如果这样来审视现代性、审视中国社会的话,那今天的城市和乡村怎么能够融合发展呢?

特别是乡土性包含着中国人独具的“乡愁”,关系每一个中国人的根在何处。比如每逢春节,无论是家乡是穷乡僻壤还是穷山恶水,不管天涯海角都要回乡团聚,这就是中华民族的一种独特的文化。如果把乡土性与现代性对立起来,以工业和城市文化为取向,对农民那些世世代代传承的民俗习惯缺乏最起码的敬畏之心,在移风易俗的名义下去改造甚至取代传统的乡村文化,可能会产生灾难性的影响。现在,有些地方就是打着移风易俗的口号,搞什么平坟、砸棺,规定70岁、80岁不准摆酒,春节乡下都不许放爆竹,全部跟城市一样,对传承几千年、几百年的民族传统风俗习惯是一个极大的摧残。在乡村振兴中,把移风易俗作为推进乡风文明、培养新农民的手段,这实际上是把城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题归咎于农民和乡村,从而背离了十八届三中全会提出根源是城乡二元结构的判断。

我在基层调研时就对基层官员说,我们是城市人,也是单位人,评职称、提拔、晋级、获奖、立功、加薪等等,一生中有好多可以记入个人史册的。而作为一个普通农民,生祭婚丧节庆不仅关乎一个家庭甚至一个家族的荣誉、面子,而且是一生中很少可以记入个人史册的头等大事,是支撑一个人能够活下去的生命价值和意义,这是生祭婚丧节庆之所以成为中国传承数千年的乡村社会传统风俗习惯和农民的精神家园的深层次根源。为什么伊斯兰教不断深入到了汉人地区?就是传统乡村文化全部被摧毁了,农民没有了精神信仰,只能寻找一个地方政府不会推毁的伊斯兰教以相抗衡,这是需要我们高度重视的问题。

亨廷顿认为,政府与农民的关系,是建立稳定社会的前提条件,没有一个社会集团比拥有土地的农民更保守,在某种程度上,现代化进程中国家的社会稳定取决于如何处理与农民的关系。日、韩与台湾地区之所以现代转型成功,即因于具有乡土性的保守农民,在相当长时期内保持社会高度稳定的同时,保持了农业生产的稳定增长,从而为高速的工业化提供了稳定的支撑,反过来也加快了乡村社会的变迁。那么,中国现代化的快速推进,同样也得益于此。

需要建立对人普世尊重的乡村社会

张乐天:说到底,我身上也存在着不少农民观念,尽管我是复旦大学教授。举个例子,我自己开车,有时不怎么遵守交通规则,我儿子比我规矩得多,行为方式就不大一样了,看到我随意变道之类,就会批评我。因此,希望还是有的,特别是下一代,改变还是很大。

但无论如何,随着现代化的加快推进,中国的乡村社会必然要加快转型。乡村哪些东西可以实现所谓的传统向现代转型?我觉得,人与人关系当中的人情是最重要的,是乡村千年传统的变革。在振兴乡村中,怎么改变农民区分的传统观念中有问题的成分,做到没有“我群体”“他群体”之别,真正实现现代转型,需要建立更带有普世意义尊重“他群体”的乡村社会。当然,这需要点时间。

从这个意义上来说,对毛泽东时代的理解,我认为是乡土社会发展进程中从未曾有的现代性。当毛泽东把城市的一个个工厂变成一个小社会,变成一个熟人社会的时候,洗掉了城市社会当中原有的个体化,形成了更带有企业风格的观念。如果说乡土性是国民性的话,那必然就成为中国人的存在方式,是很难变的。但我认为中国人会慢慢改变的,实际上改革开放来中国社会的变化是让人吃惊的。浙北的企业家换了几代,一代一代上来,你会发现他们的区别,是一代比一代变化得更多,在行为方式上去掉原来的那些乡土性,更会经营企业。特别是全球化以后,跟外国人做生意,越来越走向国际。他们几代人的变化,用什么词来准确表达?不说西方和东方,也不说城市与乡村、现代与传统,都不用这些词,我也不知道用什么词,但你会发现熟人内部关系的明显变化,像现在浙北的农民,与30年前变得太多了,基于工业背景的整个行为方式、交往方式,甚至邻里方式都变了很多。特别越年轻一代,慢慢地学会与陌生人打交道,越来越遵守市场规则,其中政府也起了很大的作用。

对十八大后习近平总书记要求的八项规定能否全面执行,开始的时候我对觉得很难。为什么难?非常简单。比如我今天租给你一块地,我收租金五百块,你赚了一千块给我五百块,我没有一点意见。你赚了一万块给我五百块,我肯定想办法搞你。旁边的所有人都是这样,你赚了一万块就非常自然地多给我一点。我是政府干部给你办事让你赚了钱,谁都非常自然地觉得,如果不给一点好处就是不懂得人情世故,干部拿好处也很自然,这就是乡村传统文化的一部分。找一个人帮忙办事,比如找到一个名医给我看病,我怎么会不感激送他一点东西、送点钱呢?农民的观念就是这样,在中国社会也都觉得很自然。所以,我非常理解这个,当时觉得执行八项规定太难。过去老百姓不大相信政府干部,底层那些官员跟大老板一起吃喝,老百姓都看在眼里,心里都有数。

现在几年以后,发生了很大变化。如果一个干部,甚至一般的公安干警,在家里喝酒,或者到饭店里喝酒都要报告。因为已经坚持几年了,老百姓很快就觉得现在不错。从这个意义上来说,十九大以后进一步加强党的建设,就是党自己要做好,才能树立党的威信,才让民众能够信任共产党。

我们国家的食品安全事件,说到底,实际上和农民的行为紧密相关。中国现在还没办法跟日本对比,日本的农产品生产是一村一品,同时日本农民能够把一村一品做起来,跟一件事情密切相关。日本的农产品质量提高也经过很多年,原来日本农产品质量也是坑蒙拐骗的,但到上个世纪90年代去考察时,就已经变得非常好。好到什么程度?日本农民卖农产品时不一定需要人去管,放在路口就可以了,城里人需要就把钱就放在那边把农产品带走。最核心的就是诚信。

我们的问题是什么?是农民还没有建立起那种对人的普世尊重,就是我种的蔬菜不管给谁吃,我都要有一种责任。这种价值观的形成,是一个缓慢的过程。包括制度设计、组织结构、甚至行动空间等,都非常重要。我关注了一个事情,觉得改变农民的行为,也不是那么难。我考察上海最初的地铁,跟北京相比,发现北京最初的地铁里面很脏,做得不是太好,很多外来农民到北京去,坐地铁就乱丢垃圾。但上海的地铁一开始就搞得非常干净,最初时坐地铁的也有好多农民,却没有人扔纸屑,也比较安静,反正做得不错。这是为什么呢?上海的地铁一开始就很干净,就会给你一种特殊的环境提示,又从制度设计方面进行严格管理。慢慢地,现在上海过斑马线、红绿灯,变得都很自觉了。所以,人的行为实际上受制于一种制度环境,是能够慢慢改变的。包括教育、制度等一系列社会行为规范,政府的作用非常重要,因为上海市政府在这方面还是做得不错的。

慢慢改变中国农民的社会行为,需要全社会的共同努力,就是让农民放弃狭隘的“我群体”“他群体”的划分,让农民能够有一种普遍的对别人的尊重和关注,就是你的行为不要损害到别人。还要让农民慢慢建立起一种契约意识,这是传统乡土文化当中所缺乏的,因为传统乡土文化当中人情关系跟契约关系是不一样的。然后在这个过程当中,在多大的程度上,以什么样的方式保持中国传统那种基于血缘、地缘的人情关系,关系到中国人对生命的意义。这就有很多问题需要研究,包括中国人的信仰是什么?中国人的生命支点是什么?这些对乡村的未来包括中国社会的未来具有很大的挑战。

探索不同地域差异化发展模式是关键

张乐天:振兴的目标是什么?不同的地方有不同的发展模式,甚至有不同目标。因为中国的差别如此之大,如果谁给出了一个一样的目标,谁给出了一样的模式,就会造成十分严重的问题。

陈文胜:发达国家的现代化经验表明,城镇化是一个国家和地区现代化的一个根本标志。一方面,工业化、城镇化是乡村现代变革的前奏和先导,每一次革命都必然引起乡村发展的现代变革;另一方面,乡村的每一次现代变革又对工业化、城镇化提出了新要求。而根据马克思主义理论,经济社会发展是一个自然而然的历史进程,是一个动态的过程,不同时期赋予了不同的战略目标和历史任务,发展形态和发展方式也不同,不能人为地改变发展规律、人为地超越发展阶段。中国这么大,南北、东西差异非常悬殊,不可能一个目标、一个模式同步发展。因为每个地区的经济社会发展水平不一样,处于现代化进程中的发展阶段就不一样,发展的目标和历史任务、发展形态和发展方式就必然不同。

当下中国,城镇化难以逆转,人口向城市集中难以逆转,这是中国现代化进程中对经济社会发展的阶段性必然要求与发展趋势。一方面必须加快工业化、城镇化的进程,成为包括乡村在内的整个中国社会的发动机。另一方面,必须避免乡村的衰落,依靠城市发展的动力引领乡村的现代转型,而实现城乡共同繁荣。既不能以牺牲乡村为代价获得城市孤独繁荣,应加快破除城乡二元结构推进城乡地位平等,也不要搞什么所谓的逆城镇化,重提什么“新上山下乡”,把这些进城的农民又全部引到农村去,中国经济社会发展还远远未能达到这一发展阶段,这方面我们有过深刻的历史教训。

按照十九大的顶层设计,到2050年才能全面实现现代化,还只能是70%的城镇化率,而日本城镇化率现在已经是93%了。中国不仅远远没有达到充分现代化的条件,而且还未能实现全面现代化。工业化、城镇化必然需要积累,中国不可能有外向积累,就必然是内向积累。只要中国全面现代化没有完成,就意味着现代化的积累仍然来自农业农村农民,这无疑是经济社会发展的阶段性必然要求。我曾经提出实施乡村振兴战略要改变土地财政的财富流向,增值的财富流向乡村而非城市,有没有这个可能?上海一个学者对我说,即使已经高度现代化的上海,如果没有土地财政,不少区政府都会发不出工资。这就有两个问题,一是土地财政,二是农民工。在工业化的进程中已经不需要农业的剩余了,但在城镇化的问题中,农村的土地、农民工的贡献还在继续,在一定时期内还解决不了。

张乐天:对于乡村发展,浙江是一种可以学习推广的好模式。但这种模式一定要从城乡关系中去考察。浙江的乡村发展比较好,是因为乡村与城镇关系非常密切。中国的城市化道路,因为有很多争论。开始提小城镇大战略,后来说小城镇会导致污染,需要发展大城市等等。但实际上,中国不同的地方,大城市与中小城市在同时发展,这是一个经济发展的自然规律与历史发展进程。

我去了浙北后,特别是考察了美国的城市化进程,突然发现,浙北甚至整个浙江,是“农民的就地城市化”。什么叫城市化?无非是农民的家庭收入主要依靠工业而不是农业。浙江农村发展得很快,原因很简单,因为浙江的农民很多人现在已经搬迁到城市当中了。还有更重要的是,浙江的工业发展得非常好,而工业发展的本身就是对外密切的联系,必然要求不断改变你的行为方式,实际上这是伴随着生产发展与城市的关联而自然发生的变迁,在浙江悄悄地起着推动作用。还有一种情况就是上海和北京,有一些人放弃大城市到农村去住,这是发达地区的乡村能够发展好的关键原因之一。

陈文胜:我认为浙江是湖南学不来的,为什么呢?浙江和湖南所处的发展阶段不一样,浙江已经处于工业化后期阶段了,湖南还处于工业化中期阶段。浙江的一个乡镇财力就超过了湖南省三个贫困县的财力,而且浙江一个乡镇的人口只有3万多,湖南省一个县多的有一百多万,少的有三四十万,不难想象公共产品供给的能力差距有多大。另外是城乡居民收入的差距,湖南低于全国平均水平。所以,每一个地区的发展阶段不一样,采取一刀切的方法带来的危害性非常大。现在很流行“可持续、可复制、可推广”,可持续、可推广都可以,什么是可复制?就是搞运动化、样板化,也就是一刀切搞一个目标、一个模式同步发展。请问哪个模式能够“可复制”?原来华西村模式和南街村模式,去华西和南街参观学习的那么多,到今天还没有看到在全国有第二个华西村和南街村,而华西村和南街村在新形势下反而出现了难以持续发展的问题。因此,好经验可以推广、可以借鉴,但绝对不可以复制,提出一个发展模式可以在千差万别的乡村复制,本质上就是一刀切的工作方法,这不仅仅是懒政问题,更是官僚主义与形式主义的典型表现。新中国成立以来的历史经验表明,凡是背离实事求是的教条主义、经验主义,都在经济社会发展的实践中导致了严重的挫折和失败。

不能仍旧用传统农民思维来管理现代乡村

张乐天:中国需要一次文化的启蒙。西方的现代化走出了农业社会,同样,中国也要走出农业社会,走向工业社会和后工业社会、信息社会,社会的观念也要相应发生改变。我们知识分子如果有点意识的话,也许可以为这种改变,给出一种奉献,给出一种启蒙。在工业社会、后工业社会当中,必然要求由传统向现代转型,而不能仍旧用农民的方式来管理工业社会。

改革开放初期,发展最快、最特殊的一个地方就是温州。我当时去调研就问,温州为什么能这么快发展?政府用四个字回答我:无为而治。其实政府也没办法去有为,温州最初开发出去的地方,交通不行,土地又没有,贫困得很。政府不知道要做什么,就有几年不干什么。然后农民就开始做生意发财了。当然温州毕竟还有经商的地方文化传统,但政府无为而治起了非常大的作用。

陈文胜:这主要是如何处理政府与市场的关系,有的时候,政府不干预其实是一个最好的办法,政府干预太多了反而出现问题。

张乐天:十九大提出小农户与现代农业有机衔接,这是最新的官方说法。实际上受到日本农业发展的影响,就是发展精致、高附加值的小农,但在全国发展需要有一段过程。在相当长时间内,大多数小农户还是中国农业发展的一种基本方式,特别是在国家不能为几亿农民提供基本的社会保障情况下,更是具有社会保障性质的小农户农业,甚至是一种家庭补充型的农业。不仅浙江农业大多数都是这样的发展方式,上海郊区也大都存在这样的农业发展方式,具有典型的社会保障型特征。保障型的含义是假设上海的工业发展出现大问题,假设浙江以及其他地方的工业出现大问题,而农民有一块土地,就有了基本保障。

我认为,在未来相当长的时间内,中国农业发展就是家庭农业,所谓的家庭农场的现代农业可能只是少数,大部分还是那种传统小农,而这种传统小农对国家意义非常重大,就是维持着国家即使发生经济问题、城市问题的时候,能够保持着社会的稳定。甚至讲得极端一点,比如说发生重大的灾难,甚至发生战争的情况下,这种制度可以保证国家的基本稳定。因为这种制度确保了,不管是什么情况下,几亿农民在自己的家园有基本的生活保障。所以,小农户存在的意义是非同小可的。实际上,农村土地制度设计当中的三权分立,承包权再延长30年,也是最终强化几亿农民的承包权,为人口大国的社会稳定提出一条最可靠的保障线。

我也考察了日本和台湾地区,中国的小农有没有都可能做成日本那样?我的回答是否定的,原因就在于,尽管都是小农,但日本的小农总量很少,台湾地区和韩国的小农总量也很少,可以让每个小农都成为很精致的、高附加值的农场。而中国的小农总量巨大,现在城市蔬菜已经过剩了,水果已经过剩了,几亿小农的产业做出来,哪里消费得了那么多?因为整个国家的消费与供给需要基本平衡。

从这个意义上来说,这是中国发展的一种独特模式,而且我觉得很好的一个模式,就是在农民保持小家庭经营的背景下,创造一种更带有乡愁风格,更带有审美风格的乡村发展路径。从我的理解当中,美丽乡村更多是文化意义上的,实际上是为整个中华民族的素质提高,创造一种美好的精神环境。

乡村振兴的核心提高农民素质,而不是产业发展,与产业没有关系。现在浙江的农村整个环境治理得很好,全部是水泥路,不是通到小组,而是到家家户户的门口。村里有垃圾收购员,有专门种植花草的人。像海宁县投资了数以亿计的资金清理河道,上海就更不要说了。上海严格限制镇一级从事任何经济活动,而是专门从事社会公共服务。但是东部的经验对中西部来说,不能马上做到。关键是政府要职能归位,没有政府去推动,乡村就肯定发展不起来。

如果退休人员希望回家养老,包括土地、宅基地等,就应该给一点政策,关键是流动,从制度上需要一些很关键的设计。现在国家的政策,特别是农民承包土地的政策,跟流动是矛盾的。不说下不了乡,就是结婚户口都很难办,因为都不能动,根本流动不了。

陈文胜:这就需要回归到中国传统的“乡贤”了,可不可以出台这样的政策?公职人员、企业家、知识分子等回家乡养老,回家去当乡村干部,包括乡村两级的第一书记,又有资源,又有知识。因此,就需要一个能够接纳的政策,允许城乡自由流动。现在宅基地推行三权分置,这个制度设计是非常聪明的,把所有权跟使用权分开,又用资格权进行限制来保护农民利益。

在全国各地都有“非转农”的搞法,只是没有宣传。当然大多在城郊地区,比如说你投资多少,就把你的户口“非转农”,就批地建房。现在有人担心资本下乡,而在各地招商引资的多种政策下,资本老早下乡了。资本跟地方干部合谋,媒体上不时出现“强拆”房“强征”地的新闻,说明农民没有发言权,资本进来就强迫农民流转集中。其中大多是在规模经营的名义下,以发展合作经济、发展股份制经济、发展集体经济等为口号,让土地集中、财政补贴集中“垒大户”,本质上就是进行各种寻租。打着不断翻新的口号,伤害农民的利益,农民没有主体地位,没有说话的权利。有人就反对把权利交给农民,理由是农民不理性,一旦小农破产成为流浪者,危及社会稳定,这套逻辑很能吓唬领导。本来让农民当家作主就是共产党的初心,有人就把权利交给农民上纲上线到两条道路,甚至用文学的思维来做理论,很不靠谱。马克思早就告诉过我们,经济社会发展规律是不以任何人的意志为转移的,是否遵循规律就决定了你的悲欢离合。

张乐天:还有一点,就是政府体制内的运行方式。现在一些地方各级政府,不管做什么工作,都要设计编制一套话语,各个机构之间编制各种各样的话语,互相传达,互相欣赏,然后挖空心思总结为政绩。与其说是为了更好地工作,不如说是为了更多地得到上级的欣赏。而且这一套话语,需要消耗很多的人力物力,但真正的跟下面没有关系,跟群众没有关系,是在组织和制度内部循环。实际上有段时间,我参与了政府的一些话语编制,如党建、社区建设、统战等等,后来不愿意参与了,觉得编到后来也词穷了。

政府各个部门一套一套的,每次给你一个课题,让你编出一套话语,只是要与原来有点不一样的东西。有次就派了几个做速记的学生,悄悄地记录这个书记一个礼拜开多少会议、在做什么。因此得出一个结论、提出一个概念:叫“空转”。很多政府干部确实非常忙,实际上是“空转”,因为跟老百姓没有关系,跟社会发展没有关系,是政府干部之间搞来搞去,编织一套话语,然后开会传达、宣传、总结后就了结了。整个运行脱离群众脱离社会,而且编得越复杂越精致离群众越远,不叫空转叫什么?老实说那套精致的话语,干部真正下去的时候自己也忘记了,浪费了多少行政资源,也包括很多学者的资源,现在很多学者都是干这个活。

陈文胜:实施乡村振兴战略,如果不搞形式主义一刀切,一个一个村去搞,实事求是,以农民主体地位的立场,站在属于农民的乡村,去聆听农民自己需要什么样的生活,需要什么样的乡村,给基层和农民以充分的话语权、自主权,以激发农民的主体作用,创造真正属于他们自己的生活,让农民成为乡村振兴的真正主体,就一定大有希望。


三、中国:从“多规合一”到国土空间规划体系构建

我国在空间规划体系不断发展的过程中呈现出“多规合一”,其中国民经济与社会发展规划合成“经规”,城乡规划为“城规”,土地资源利用规划为“土规”,在不断发展过程中,形成“三规并重,多规互补”的格局。但是实际工作的开展却存在诸多问题,比如目标分离、内容本质上的差异、管控空间混乱重叠等问题的出现,造成混乱局面。随着社会经济的快速发展,新型城镇化推进,建立统一格局破除多规矛盾,成为凸显治理能力现代化的重要手段。

一、“多规合一”在国内的实践经验

(一)对“多规合一”工作缺陷的认识

在国土规划格局上,我国国土空间规划呈现出的特色是“纵横交错,纵向到底、横向并列”的状况。纵向指从国家、省、市上下衔接;部门之间实行自上而下垂直管理;上级部门直接干预下级部门的规划与审批工作;横向来看,是指多规并行,而且规划随着时代的发展与理解,深度与广度也不断扩展和渗透。国家省级层面空间程度库跨度大,彼此之间的影响并不明显;市级城市则需要针对具体地方具体规划,空间相对集中则矛盾爆发,出现空间规划打架与重叠的现象,出现多种问题;从地方政府来看,地方针对落实规划工作开展整体比较混乱,协调难以顺利进行,但是不得不参与协调,往往为满足部门诉求而耗费心力。

地方层面空间规划冲突的存在造成土地资源浪费和生环境严重破坏,出现城市管理随意等情况。管控土地使用与上报部门审批数据之间存在差异,比如地方标准与规划标准不一致,城乡建设规模与布局差异非常大,无法为经济发展提供支撑;社会经济发展缺乏支撑空间,规划落实难;“三规合一”落实过程中,出现“城规”与“土规”工作开展并不协调,往往存在当项目审批完毕,但是没有支撑空间;或者是有规划空间,但是没有项目等情况,土地资源利用严重不合理。新时期环境保护理念不断更新与发展,环保项目规划与城市总体规划目标之间项目矛盾。

(二)反思

出现这些现象的主要原因从表面上看是国家政府并没有做好协调规划工作,但是追根溯源,是上层设计出现问题,是由于空间规划体系构建方面存在问题:立法矛盾,法律法规交替出现但是执行落实不到位;城市管理部门职能交叉混合;审批麻烦步骤烦琐;省级部门职权不清晰;管理有“缺位”“越位”现象存在等,由此造成了审批效率低下和治理能力不强的情况。当前国家与地方都对“多规合一”工作的开展充满了希望,希望能够寄托“多规合一”工作的开展来协调好相关部门,共同规划空间蓝图,打破冲突;通过“多规合一”实现审批制度改革以及提高审批效率,提高工作质量;能够在反省与创新的背景下理顺管理体制,以及采用充分积极的态度创新体制,促进政府简政放权,优化规划工作的顺利开展。

二、不同地区“多规合一”的实践

(一)实践经验

在近几年之间,部分城市纷纷开展了“多规合一”工作。2014国家发改委与国土资源、住建、环境部等多个部门联合发表相关文件,针对“多规合一”开展28个城市试点工作[2]。试点工作的推进,强调经济、社会、环境可持续发展的指标,重视城乡规划为蓝图建立规划的发展平台。实际发展主要分为三种的类型:

①以“经规”的发展为目标,而“城规”“土规”两者合一为空间规划主体,这种规划空间的试点城市有上海、武汉、深圳,通过规划与土地部门的机构组合来协调两个部门的工作,实现相互协调工作编制,一张蓝图全覆盖,城乡规划同筹划的格局,化解了城乡规划不协调与权责不清等问题;

②“三规协调”,明确“三规”的管控底线与原则,完善平台建设,协调三规的编制与管理矛盾的存在。比如广州,在“三规”方面广州并不是完成了一个规划,而是完成了“一个规划协调工作”,是在隐晦含义下完成的协调工作;

③编制综合规划,其中汇总整体社会总体规划,其中综合了城市、土地、社会、经济等多方面,形成了一个以引领城市发展为主题的综合规划,明确城市发展目标,统筹城乡发展,引导战略布局与保护生态资源等,深圳与厦门等也在不断从“多规合一”朝着综合规划的方面转移。

(二)对体系改革的认识

不同省市的“多规合一”工作开展主要还是通过规划对接和部门协调保证空间规划协调一致,形成大面积覆盖蓝图释放出规划矛盾而累积的用地指标,搭建完善的信息平台提高工作效率,保证审批尽快完成。这些实践探索的本质是将“多规合一”变成一条协调途径,可以在短期内解决多部门工作之中存在的矛盾,但是无法从根本上解决由于空间规划体系混乱而产生的矛盾。实际上在社会经济发展的过程中,空间规划是一种基于经济、文化、社会、生态等不同政策用语的地理表达形式,提出这种认识的学者认为空间规划应该有统一的目标、完善的规划体系。要想形成一张覆盖蓝图,协调“多规合一”工作,仅仅空间规划体系改革发展的开端,对于实际发展,应该置身在国家宏观角度来寻找实现部门协调的手段,完善顶层设计体系的构建,促进空间规划体系的合理,才可以从根本上解决规划矛盾,真正实现治理能力现代化发展。

三、国外的空间规划体系

国外国家并没有具体的“多规合一”的概念,发达国家在不断的发展过程中,经历了管制城市、地区到管制区域土地的过程,在此基础上建立了完整的空间规划体系。在多年的发展过程中发达国家的空间规划已经不再混乱,而是形成了一套从国家到地方的完整空间规划体系,从结构角度来划分,可以划分为垂直型、网络型、自由型等,文章选取了几个国家作为典型案例进行分析。

(一)日本的空间规划体系

日本国土资源面积与国情分别是中央集权、人口密集资源有限,在合理利用国土与保护生态环境的基础上,日本形成了自上而下的国土规划、国土规划并行的规划体系[3]。两者由同一个部门编制,针对不同重点分别编制,且彼此相互协调;国土资源规划整合了土地、生态、城乡、产业方面,实现地区之间的均衡发展。主要内容囊括了国土形成方针、战略、政策等。从1962年开始,到2005年,日本先后进行了多次规划协调,国土利用规划分别形成了全国、地区、都道府县、市町村四个层次,核心是政策与空间布局;针对国土规划,强调土地类别与规模控制。两者功能明确形成了对国土空间资源的开发与控制。从整体上来看日本整体规划是从大到小、自上而下的一个过程。

可借鉴之处:日本空间规划体系看似复杂,但是形成了一种自上而下、上传下达的一种体系实质上编制内容、管理职责、法律框架都非常清晰。国土与城市规划方面的功能非常明确,国家层面以国土规划为主,地方以城市规划为主;而且国土规划融合经济、公共投资、土地、政策为方向,形成了对国土空间开放使用方面的控制;地方则通过国土规划实现资源保护和土地使用管理,以城市规划起到引导和管理作用,实现城市的建设发展从而与国土规划对接;其次,中央和地方权责明确,中央对地方的管理与干预通过国土规划、财政投资、立法等来完成。日本空间规划体系立法完善,职能明确权责清晰,各级政府遵守法规完成土地管理、城市开发;不是遵照行政命令来完成。

(二)德国

德国空间规划体系为垂直型、单一型,分为三个层次,为联邦、州、地方。联邦与州的综合规划优于市政规划建设,主要目的是保证空间分区与区域之间综合发展。德国三个层次综合规划管理目标明确且内容完整,在同一层次内的综合规划与专项规划内容目标相同,遵循“辅助”“对流”原则,综合规划制定出整体发展战略,分别从交通与农业等不同类别划分出专项内容,遵循法律约束综合编制实现利益协调。可借鉴之处:德国空间规划以综合规划为的主导,从而统筹协调各专项发展,联邦与州等大尺度综合空间规划以战略为主导,确定发展目标与政策框架,确定空间布局。我国国土面积是德国的27倍以上,在现有行政体系之下国家与省级层面仅仅使用一本综合规划很难实现,但是地方可以沿用德国的体系来逐步实现规划管理。

四、“多规合一”到国土空间规划体系构建思路关键分析

(一)强调统一原则

“多规合一”工作的核心是坚持以政府为主导,充分发挥政府宏观调节的作用,政府当中相关部门积极开展合作,促进信息交流、完善信息平台建设,可以借助委托方式开展相关调查,汲取先进的优秀理念与成果来指导国土规划工作的开展。遵循政府的指导下鼓励民众疾献策,选择与当地发展相符合的方案策略来促进国土资源的开发,既可以保证生态环境的合理也可以达到两者的平衡。

(二)深厉浅揭

完善法规在科学规划国土资源空间与合理利用土地资源的过程中一定要遵循实事求是的原则,根据地方实际情况进行具体分析,强调环境保护,从环保角度出发进行规划管理来凸显出地区特色。政府在规划开展之前应该进行充分的调查活动,在借鉴国外优秀经验的同时应该做出改进,不照搬照抄,做到深厉浅揭来避免出现更多影响问题。空间规划体系改革与法律法规保障之间的关系非常密切,因此可以根据空间规划体系架构设计完善立法,制定出《空间规划法》,且在此基础修正与完善。

(三)循序渐进与科学发展观

在这个过程中政府应该树立短期目标和长期目标,两者相互配合相互促进,短期目标追求精细全面,长期目标追求实际不断完善,逐渐推进与深入做到科学的整理与规划,保证经济可持续健康发展,制定目标要从实际情况出发与社会发展相融合,充分利用国土资源。政府在这个过程中要以党的要求为主,强调政府管理能力的提升以及充分发挥市场作用,提升政府对空间方面的管理能力,通过市场来督促相关部门严格执行方案、规划等,政府部门应该各司其职,协调制定“多规合一”方案促进经济发展。

(四)重构体系

我国在空间规划体系上的改革,可以实行“从下试点、自上推进”的模式,可以在条件成熟的城市试点,尝试城市在空间综合规划的引导下修改在城市与土地规划方面的相关内容,统一相关标准之后上报给相关部门;同时还可以尽快梳理研究成果与构筑空间体系,保证条理清晰内容明确。

从当前行政体制出发可以强调经济、社会发展与空间综合规划两头并重的局面,制定出国家与省方面的法规;在经济社会发展重视社会经济发展战略与产业布局之间的协调性,充分利用空间综合发展规划融合城乡、土地资源,定位发展目标、规划空间布局、做好空间管制,其中以重要城镇布局和土地使用为主[6]。在地方层面上,应该以空间综合规划为主导,落实国家与区域的发展战略,满足空间管控来协调部门的发展诉求,地方层面可以相对细化,比如定位目标、战略发展、规模、布局、管制、生态等,内容覆盖全面,划定生态控制与城市增长边界,将其作为空间规划管理当中的控制元素,做好空间综合规划管理,实现管理方面针对环境与资源的保护。

空间综合规划需要不同部门制定出不同专项内容,强调协调性,吸取不同部门规划当中的重要内容。空间综合规划的下一个层次可以结合城市增长边界划分城市增长区域,在这个范围内划分区域分别进行控制,生态控制范围内实现对农田、林地等的保护与控制。

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