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原创 | 土地征地制度改革的影响解析

来源:      2020/6/24 15:10:10      点击:

2019年8月26日上午,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定,新《土地管理法》在参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的确需征收房屋的六种情形基础上,首次明确了《宪法》确定的“公共利益”含义和范围,以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定,将征地批后公告改为征地批前公告,并与拟征地所有权人、使用权人签订征地协议。广东永利皇宫登录网址国土空间政策研究中心作为88402.com下属研究机构,对土地征地制度改革的影响进行解析,希望能够引发思考与讨论,为深化改革献计献策:

一、政府动用征收权将受到限制

新《土地管理法》已于2020年1月1日起正式实施,以后不符合军事外交、基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁及保障性安居工程、成片开发建设以及法律规定的其他情形等情形的土地征收将难以实施,虽然因成片开发建设需要征地仍然可以包含部分经营性用地,但是认定为成片开发建设需要同时满足4项条件,即在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内、经省级以上人民政府批准、纳入国民经济和社会发展年度计划、符合国务院自然资源主管部门规定的成片开发建设标准等。可见,即使位于国土空间规划划定的城镇开发边界内,也将需要满足条件才能动用征收权,否则将违反法律规定,存在行政复议及涉访涉诉风险,往后政府动用土地征收权将受到限制,土地征收范围将得到缩小。

二、商品住宅用地等经营性建设用地将主要来源于存量国有土地和成片开发建设征地

虽然新《土地管理法》规定工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地可以入市,但是对于居住用地是否可以直接入市,新《土地管理法》并未直接规定。出于保障人们的基本居住权益、使恒产者有恒心的角度,2020年5月通过的《民法典》物权编规定“住宅建设用地使用权期限届满的,自动续期,续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理”,这与集体经营性建设用地使用权到期处置由土地所有权人与土地使用权人通过书面合同约定存在较大差异,此外,居住用地还涉及到教育、医疗等公共设施的配套完善,以国有土地为主供给商品住宅用地仍然是较为合理的选择。由于土地征收范围仅限于公共利益情形,未来《集体经营性建设用地入市指导意见》等文件如果限制集体经营性建设用地用于商品住宅用途,则商品住宅用地来源将成为较大的难题,只能来源于政府现有储备土地等存量国有土地和成片开发建设征地等情形。

三、征地程序更加完备,下放部分审批权限

新《土地管理法》要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示,还要与被征地农民协商,必要时组织召开听证会,跟农民签订协议后才能提出办理征地申请,办理征地的审批手续,这极大保护了农民利益,是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)进行法定化基础上,进一步增加报批前与被征地农民签订协议的要求,征地程序更加完备,但是对于线性工程和成片开发征地,由于需要与众多村集体与被征地农民谈判、协商,在新法背景下,需要提前做好要有关工作。此外,新《土地管理法》还进一步深化“放管服”改革,第四十四条第三、四款允许国务院将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准,第四十四条第二款允许国务院将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,授权国务院可赋予省级人民政府更大用地自主权,该项改革已通过《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)得到落实,将提高各地用地审批效率,加快征地进度。新《土地管理法》规定个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明,但并未在法律层面明确强制征收的程序与条件,该部分内容主要在《土地管理法实施条例》中进行规定。

四、征地补偿标准将逐步提高

2004年以来,按照国务院要求,征地补偿制度不断完善,实行了区片综合地价和统一年产值标准,全国征地补偿标准普遍提高。这次修改将改革经验入法,采用区片综合地价替代原来的年产值倍数法,综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素综合评估确定区片综合地价,给予公平合理补偿,此前部分地区已对区片综合地价进行了相关探索,例如广东省最早于2006年制定《广东省征地补偿保护标准》,以镇街为单位划定地区类别明确征地最低保护价,并经2010年、2016年两次修订调整。此外,由于集体经营性建设用地可以直接入市,农民集体对土地的预期不断上涨,以及必须与大多数被征地签订征地协议才能实施征地,征地谈判和协商难度增大,也将对提高征地补偿标准有一定的推动作用,特别是区位条件较好农村地区,区位条件相对较差农村也将在住房保障、社会保障等方面大大提高被征地农民的保障水平。


作者简介

陈凯,广东永利皇宫登录网址国土空间政策研究中心主任,中山大学地理学硕士,主要从事农村土地制度改革、土地供应、城市更新、自然资源管理、乡村振兴等国土空间政策领域的研究咨询工作, 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗等多项国家改革试点咨询项目,主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住房、产业用地等多项课题项目,已在《中国土地》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文,并出版专著、申请软件著作权及发明专利,在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。


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