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原创 | 浙江省工业用地“标准地”制度要点分析

来源:      2022/6/21 15:08:53      点击:

      工业用地“标准地”制度是土地供给侧改革的重要实践,发源于浙江德清,经过不断探索与深化,逐步在浙江省乃至全国各地推广,各地明确提出推行工业用地“标准地”供应模式,工业用地“标准地”供应正成为土地供应制度的一大趋势。本文旨在梳理工业用地“标准地”制度相关政策内容,分析制度要点,对建立工业用地“标准地”制度提供支持。
一、制度产生背景

自土地有偿使用制度施行以来,我国工业用地市场化配置改革不断深入,特别是在十八届三中全会后,《决定》提出推动市场在资源配置中发挥决定性作用。2016年12月,浙江省启动“最多跑一次”改革,此外,浙江省还较早地启动了“亩均论英雄”改革,2018年1月,浙江省人民政府发布《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》(浙政发〔2018〕5号)。在深化工业用地市场化配置改革的背景下,以“亩均论英雄”和“最多跑一次”为核心,围绕简化项目审批流程,优化营商环境,提高土地利用效率。2017年8月,浙江省在德清县开展“标准地”试点,自此,浙江省拉开了“标准地”改革的序幕。

二、制度要点梳理

工业用地“标准地”简单来说就是就带着一定指标出让土地,这些指标一般包括固定资产投资强度、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准、容积率等,但区别于传统的工业用地出让,而是在完成区域能评、规划环评等区域评估的基础上带着指标出让,拿地企业根据指标做出履约承诺,成为后续监管的依据。梳理浙江省的相关规定,工业用地“标准地”制度主要包括如下要点:

(一)区域评估制度

区域评估是指在一定区域内统一开展的环境影响评估、节能评估、防洪影响评价、压覆重要矿产资源评估、地质灾害危险性评估、雷电灾害风险评估、文物保护等多项评估,区域评估的成果由入驻该区域的建设项目免费共享使用,较传统的土地供应,减少了需由企业委托中介机构开展相关事项的评估费用和时间,降低了企业成本和缩短了项目开工时间。此外,区域评估开展的区域主要在省级以上各类经济开发区(含高新技术产业开发区、工业园区、开发区、产业集聚区等)、特色小镇以及县级以上政府确定的区域。

(二)控制指标体系

浙江省工业用地“标准地”控制指标体系主要包括四部分内容。

1.制造业的分类

浙江省省级规定与《国民经济行业分类》(GB/T 4754—2017)相一致,主要以制造业为主并逐步细化,2018年规定了制造业30个大类,电力、热力、燃气及水生产和供应业2个大类,2022年规定了制造业30个大类,166个中类。电力、热力、燃气及水生产和供应业2个大类,7个中类。

2.控制指标选取

浙江省省级指标主要包括六项,分别是固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗、单位排放、R&D经费支出与主营业务收入之比。浙江地方多数地区与省级规定一致,少数地区根据实际调整。如松阳县,多了行政办公配套,建筑系数、绿地率、亩均增加值四项,少了R&D。

3.控制指标标准

浙江省省级规定的六项指标,标准由省经信委、省科技厅、省农业农村厅等多个部门参与制定。浙江经济较为发达的地区,亩均税收、单位排放等控制指标普遍高于省级指导性标准。

4.地区修正系数

由于地区间经济发展不平衡,浙江全省分为四个级别,修正系数分别为1、0.9、0.8、0.7,修正系数仅针对固定资产投资强度、亩均税收两个指标,其他指标不作区域修正。

来源:省发展改革委 省自然资源厅关于印发《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引(2022版)》(浙发改投资函〔2022〕98号)

(三)土地供应模式

在工业用地“标准地”土地供应模式中,较为有特点的内容主要包括两点:

1.分类供应工业用地

2020年12月31日,《杭州市人民政府办公厅关于试行工业用地市场化配置的通知》(杭政办函〔2020〕56号)明确将工业用地分为招商引资保障类用地、扶持做大做强类用地和市场充分竞争类用地。前两类用地重点供应,第三类用地采用较为市场化的形式供应,即实行“控地价、竞贡献”出让方式。同时,要求三类用地实行协同供地,实现比例相宜、质量相当、进度相适。这有利于缓解招商引资和工业用地市场配置之间的矛盾。

2.“控地价、竞贡献”出让方式

即地价控制在一定区间内,当地价达到上限时,转为竞税收,税收高者竞得土地。这种方式既使工业用地地价维持在较低水平,保持竞争力,同时,向企业提出税收要求,督促企业高质量发展。温州也进行了探索和实践,如鹿城区轻工产业园区C-59地块,成交价格为362.0万元(亩均年税收:97.6万元/亩),报价轮次57次,土地溢价率19.87%,较好地体现了工业用地的市场化竞争。

来源:浙江省自然资源网上交易系统  http://td.zjgtjy.cn/view/trade/land/detail?ZYID=60000038579052&category=TD&type=GP

(四)项目审批机制

工业用地“标准地”制度的核心之一就是优化企业投资项目审批制度,浙江省的审批制度改革重要的内容之一是承诺制。

1.可承诺的审批事项范围

先前,企业可承诺的事项较广,可对应当履行的全部审批事项实行承诺,而后,限定在除直接涉及公共安全、金融安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全外,能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可事项。

2.可实行承诺制的企业条件

和信用监管相挂钩,规定了在省级以上经济技术开发区(园区)、产业集聚区、特色小镇等重点区域内的企业投资项目和一些评级较高的企业(信用评分800分及以上),可以实行承诺制,而信用等级较差或有失信不良记录的企业则不允许。总体来说,信用承诺制大大缩短了审批时间,提高了拿地开工效率。

(五)土地供后监管

在监管方面,一是全过程监督。根据“谁主管、谁负责”的原则,建立覆盖工业项目“标准地”全过程监管机制。二是信用评价。建立信用评价体系,信用档案等。三是联合奖惩。根据开竣工、达产复核情况按约定予以奖惩,对失信企业联合奖惩。

(六)数字地图招商

“标准地”数字地图是面向全社会提供全省各地工业“标准地”信息,将计划出让的“标准地”信息及周围配套措施进行可视化展示,能够快速查询具体地块准入标准,查询区域评估、招商引资等相关政策,集中展示各地重点推介和关注度较高的工业项目“标准地”信息。有效推进了土地资源和项目资源精准对接、高效配置,打造了浙江省“标准地淘宝城”,2019年9月,“标准地”数字地图上线。

浙江省“标准地”数字地图

三、相关政策建议

工业用地“标准地”制度的构建是一个系统工程,对有为政府的治理能力提出了较高要求,为了更好发挥政府作用,促进土地要素资源市场化配置,针对构建工业用地“标准地”制度提出如下建议:

(一)明确实施区域,开展区域评估

工业用地“标准地”制度实施区域一般在工业园区、开发区等产业集聚区。

建议:其他地区可根据实际在工业园区、开发区等产业集聚区开展试点,并可进一步对拟供应的“标准地”面积大小进行限制。此外,可由各属地县(区)政府或各园区管委会组织开展区域评估,根据地方实际明确开展的评估事项。

(二)科学制定控制指标体系,考虑新产业新业态

控制指标是“标准地”制度的核心,过多或过少均不符合经济发展实际状况,需要科学制定控制指标体系并建立产业准入负面清单。

建议:

1.灵活确定控制指标体系

对于约束性指标建立必选项和可选项,如资产投资强度、产出、税收等作为必选项,其他控制指标根据实际工业项目进行选择性约定,并根据本地区经济发展状况,制定本地区不同区域的修正系数。

2.探索制定新产业、新业态的控制性指标

浙江省未明确新产业新业态、先进制造业等控制性指标要求。2021年3月,自然资源部发布《工业项目建设用地控制指标(征求意见稿)》,明确规定“按照工业用地落实土地用途的战略性新兴产业、先进制造业项目,也应执行《控制指标》”。因此,应充分考虑相关因素,探索制定新产业、新业态的控制性指标,与科技发展、产业变革趋势相适应。

(三)创新土地供应方式,建立分类土地供应模式

工业用地“标准地”制度有利于推动土地资源市场化配置,近些年,我国鼓励产业用地可以采取弹性年期出让、先租后让、租赁等方式供应。

建议:

1.创新土地供应方式

结合地方政策,鼓励采用弹性年期、先租后让、租赁等方式供应工业用地“标准地”。

2.采用“控地价、竞贡献”方式

借鉴杭州、温州“控地价、竞贡献”的做法,将拟出让的“标准地”的地价控制在一定区间内,当地价达到上限时,转为竞亩均税收,最终,税收高者竞得土地。

3.建立分类土地供应模式

对于多数地区还处在招商阶段,盲目扩大“标准地”实施范围,对招商会可能造成一定影响,为了保障招商引资和地区发展,借鉴杭州做法,采取分类土地供应模式,对不同类型的土地,在比例、质量、进度等方面作出规定。

(四)精简项目审批流程,逐步建立信用审批机制

优化简化项目审批流程是工业用地“标准地”制度改革内容的核心之一。

建议:

1.进一步优化审批流程

精简压缩项目拿地、建设、投产审批手续与审批环节周期,除重大事项,允许企业事前承诺,打通“标准地”改革相关环节,帮助企业减少审批时间环节,降低企业运行的制度成本。

2.建立政府代办服务机制

由政府相关部门安排专员,围绕企业投资项目拿地、审批、建设、投产四个环节,协助企业办理项目审批、缴纳税费、工程建设等手续,进一步提升项目审批效率。

(五)建立土地利用绩效评估机制,加强全生命周期管理

“标准地”改革将政府的重点工作从事前审批转移到了后续的监管,供后监管是“标准地”制度能否良好运作的保障。

建议:

1.建立土地利用绩效评估机制

以土地供应合同和产业项目监管协议为基础,根据“谁主管、谁负责”的原则,对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管,并适时建立产业大数据共享平台,打破各相关部门职能之间的数据信息壁垒。

2.完善建立违约处置机制

根据绩效评估考核情况,对违约企业可采取收取违约金、签订补充协议、解除合同收回土地使用权等可量化的处置方式,对于履约较好的企业可给予一定的奖励。

3.运用信用评价机制

围绕企业投资项目信用评价机制,完善政策工具使用体系,有效保障企业履行约定,规范企业行为。

(六)利用现代互联网科技,构建“标准地”数字地图

互联网作为产业未来的基础设施和工具,政府治理与互联网相结合已经成为政府改革发展的必然方向。

建议:

在“标准地”改革中,打造地方“标准地”数字地图,面向全社会提供本区域工业“标准地”信息,数字信息可包括计划出让的“标准地”信息、所在园区平台信息及周边交通、商业等配套设施信息等,并进一步增强“标准地”数字地图的平台功能。


参考文献:

[1]徐越倩,张倩.浙江省“标准地”改革经验、问题与路径[J].观察与思考,2020(11):89-96.

[2]黄忠华,冯娟,杜雪君,金晶.土地供给侧改革新路径:"标准地"改革杭州样板与全国意义[J].上海国土资源,2020,41(04):47-50.

作者简介

申云雷,中国地质大学(武汉)法律(法学)硕士,广东永利皇宫登录网址国土空间政策研究中心资深课题研究员,主要从事土地制度、土地法学等相关领域的研究咨询工作,曾参与新《土地管理法》研究、土地征收政策制定、土地供应课题研究等相关项目,在政策拟定、课题研究等方面具有一定的实践经验。


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